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    地方专项债进一步规范及影响

    分类:
    新闻中心
    作者:
    来源:
    发布时间:
    2021/08/26 09:05
    浏览量
    【摘要】:
       来源:华泰固收

    摘   要

    核心观点

    6月28日,财政部发布《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》,文件主要包括四个要点:
    (1)对专项债进行资金绩效全生命周期管理。
    (2)评价结果与专项债额度和运营补助挂钩。
    (3)首次确认专项债运营期可以存在财政补助。
    (4)确认省级政府在专项债管理中的重要地位。
    办法下发后专项债发行门槛预计提高,但长期看有利于规范、提升项目质量,年内发行节奏面临更大不确定性。地方政府腾挪空间减少后尾部城投风险加大。当前市场交易政策>资金面>供求>基本面。本次《管理办法》反应的政策取向更值得关注,关注隐性债务约束的文件会否进一步影响信贷需求并引发信用收缩。

     

    文件下发的背景是专项债余额不断增长,但资金使用效率待提高

    截至2021年5月末,专项债务余额已达13.7万亿元,专项债占比已经超过一般债,成为地方政府债的主要组成部分。但近两年专项债“重发行,轻管理”的问题不断受到关注,包括资金闲置、项目收益无法覆盖本息、投向不符合规定等等。因此财政部等不断强调对专项债资金使用质量的要求,推动资金跟着项目走。本次《管理办法》延续了此前系列文件的精神,是专项债券资金绩效管理规范化的落地,尤其目前稳增长压力较小,是规范专项债管理的好时机。

     

    从四个要点理解《专项债资金绩效管理办法》

    我们认为《专项债资金绩效管理办法》主要包括四个要点:
    (1)其主要内容是对专项债进行资金绩效全生命周期管理,坚持“举债必问效、无效必问责”,事前评估,设置绩效目标,事中监控,事后评价;有助于提高专项债应用效率,但可能导致发行难度增加。
    (2)强化绩效评价结果的应用,将评价结果与新增专项债限额、运营期财政补助分配联系起来,可能导致新增专项债额度向资金管理能力更强的地方倾斜。
    (3)正式文件中首次确认,专项债运营期可以存在财政补助,有助于缓解优质专项债项目不足的情况。
    (4)确认省级政府在专项债发行和管理中的重要地位。

     

    如何看待《专项债资金绩效管理办法》对市场的影响?

    专项债门槛提高之后,地方申报难度会有所提高,但长期看也有利于推动项目质量提升。年内剩余的2.6万亿专项债大概率不会因此调减,但值得注意的是管理办法落实后,专项债发行节奏会面临较大的不确定性。对于城投债而言,近期交易商协会和交易所债券发行管控、银行向涉及隐性债务的城投投放流贷受限等政策频出,城投融资渠道受限、地方政府腾挪空间减少,本次《管理办法》落实后尾部城投风险加大。当前市场交易政策>资金面>供求>基本面。本次《管理办法》只是近期政策中的一个,尤其是有关隐性债务约束的文件会否进一步影响信贷需求并引发信用收缩更值得关注。

     

     

    《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》点评

    2021年6月28日,财政部发布《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》,(以下简称《专项债资金绩效管理办法》或《管理办法》),加强地方政府专项债券项目资金绩效管理,提高专项债券资金使用效益,有效防范政府债务风险,我们对此点评如下:

     

     

    背景:专项债余额不断增长,但资金使用效率待提高

    专项债余额不断增长,目前已经成为地方债主要组成部分。专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。2016年以来专项债新增额度不断提高,据财政部数据统计,截至2021年5月末,全国地方债余额27.2万亿元,其中一般债务13.4万亿元,专项债务13.7万亿元,专项债占比已经超过一般债,成为地方政府债的主要组成部分。

     

    过去两年,财政部等不断强调对专项债资金使用质量的要求,推动资金跟着项目走。事实上,自专项债设立之初,其性质就定位为“项目对应,专款专用”。但随着近几年基建托底经济的诉求不断增强,专项债规模逐年扩大,专项债发行管理开始出现“项目跟着资金走”、收益无法覆盖本息、投向不符合规定等问题。因此财政部等不断强调对专项债资金使用质量的要求。如2019年6月《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》要求“合理明确金融支持专项债券项目标准,精准聚焦重点领域和重大项目”。2020年以来,财政部《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》、《地方政府债券发行管理办法》、国发5号文等,均指向规范地方政府债券发行,提高资金使用效益。本次《管理办法》延续了这一系列文件的精神,是专项债券资金绩效管理规范化的落地,尤其是在目前稳增长压力较小的背景下,是规范专项债管理的好时机。

     

    去年以来专项债“重发行,轻管理”的问题日渐突出,资金使用效益亟待提高。由于专项债还本付息主要来自项目收入,因此其发行审批比一般债更加严格,但近两年专项债“重发行,轻管理”的问题不断受到关注,具体主要包括资金闲置、项目收益无法覆盖本息、投向不符合规定等等。今年6月7日,审计署公布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出,2020年底,55 个地区专项债余额1.27 万亿元中有413.21 亿元(占3.25%)未严格按用途使用,其中204.67 亿元投向无收益或年收入不足本息的项目,偿债能力堪忧。此外,今年地方债发行进度异常缓慢,主要是去年发行规模较大,部分地区可能存在资金闲置问题。今年上半年国务院下达5号文,重提预算管理的深化改革,本次绩效管理规定是对5号文精神的延续,旨在提高专项债券资金使用效益,防范政府债务风险。

     

    从四个要点理解《专项债资金绩效管理办法》

    我们认为《专项债资金绩效管理办法》主要包括四个要点:第一,《专项债资金绩效管理办法》的主要内容是对专项债进行资金绩效全生命周期管理;第二,强化绩效评价结果的应用,将评价结果与新增专项债限额、运营期财政补助分配联系起来;第三,正式文件中首次确认,专项债运营期可以存在财政补助;第四,确认省级政府在专项债发行和管理中的重要地位。

     

    要点一、进行资金绩效全生命周期管理

    专项债券项目资金绩效实行全生命周期管理。坚持“举债必问效、无效必问责”,事前评估,设置绩效目标,事中监控,事后评价。

    《专项债资金绩效管理办法》新增了对事前绩效评估的要求,作为项目进入专项债券项目库的必备条件,可能增加专项债发行难度。事前绩效评估主要判断项目申请专项债券资金支持的必要性和可行性,重点论证项目实施的必要性、公益性、收益性;项目建设投资合规性与项目成熟度;项目资金来源和到位可行性等等八个方面。这一要求可能增加专项债发行难度。

    进行绩效目标管理。项目单位在申请专项债券项目资金需求时,要同步设定绩效目标,地方财政部门要将绩效目标设置作为安排专项债券资金的前置条件,加强绩效目标审核,将审核后的绩效目标与专项债券资金同步批复下达,绩效目标原则上执行中不做调整。

    绩效运行监控,即专项债券资金使用过程中,对专项债券资金预算执行进度和绩效目标“双监控”。对绩效目标实现过程进行动态监控,及时纠正偏差;对存在严重偏离绩效目标的要暂缓或停止拨款,督促及时整改;对项目无法实施或存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。

    事后对绩效进行评价管理。每年年终预算执行终了,项目单位要展开绩效自评,结果报送主管部门和本级财政,主管部门和本级财政选择部分重点项目开展绩效评价,省级财政部门每年选取部分重大项目开展重点绩效评价,原则上不低于上年新增专项债限额的5%,逐年递增。绩效评价要反映项目决策、管理、产出和效益。  

     

    要点二、强化绩效评价结果的应用

    将绩效评价结果作为新增地方政府专项债务限额分配、运营期财政补助资金分配中的调整因素,对于违反相关规定,涉及违法违规的责任人员依法予以处置。

     

    绩效评价结果量化为百分制综合评分,按照综合评分进行分级,项目主管部门和项目单位根据评价结果及时整改,上级财政部门对下级财政部门绩效管理工作定期抽查。根据综合评分,将绩效评价结果分级为“优”、“良”、“中”、“差”。项目主管部门和项目单位要根据绩效评价结果及时整改问题;财政部组织各地监管局定期抽查各地区绩效管理工作情况、省级财政部门重点绩效评价开展情况等,抽查情况书面报告财政部。

     

    强化绩效评价结果的应用,可能导致新增专项债券额度向资金管理能力更强的地方倾斜。财政部在分配新增地方政府专项债务限额时,将财政部绩效评价结果及各地监管局抽查结果等作为分配调整因素。省级财政部门在分配专项债务限额时,将抽查情况及开展的重点绩效评价结果等作为分配调整因素。地方财政部门将绩效评价结果作为项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的调整因素。

     

    要点三、正式文件中首次确认,专项债运营期可以存在财政补助

    专项债券的定义强调项目对应的收入作为还本付息资金来源,此前官方文件中没有明确可以由财政资金补助,但实操中存在以财政补助资金弥补项目运营收入不足的情况。根据定义,专项债券是省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。而实际操作中,部分专项债项目运营期的收入不足以还本付息,仍然需要由财政资金补助。本文是正式文件中首次提到“运营期财政补助资金”的概念,有助于确认运营期财政补助的正当性。

     

    如明确财政资金可以用于项目运营期补助,有助于缓解优质专项债项目不足的情况,促进部分地区专项债发行提速。2021年上半年专项债发行放缓,其中一个重要原因是部分项目的收入不足,难以通过项目审核。如果明确财政资金可用于运营期补助,对于政府性基金收入丰裕的地区,有助于增加其项目现金流,提高项目审批通过的比率。

     

    要点四、确认省级政府在专项债发行和管理中的重要地位

    文件中多次提到了省级政府,再次确认了省级政府在专项债发行和管理中的重要地位。专项债的定义是省级政府发行的政府债券;省级财政部门每年要选取部分重大项目开展重点绩效评价;绩效评价指标框架和绩效评价提纲由省级财政部门结合实际情况自主制定;省级财政部门要及时将重点绩效评价结果反馈项目主管部门和项目单位,并提出整改意见;省级财政部门制定本地区专项债券项目资金绩效专项债资金绩效管理办法,报财政部备案,并抄送财政部相关监管局。

     

    如何看待《专项债资金绩效管理办法》对市场的影响?

    专项债门槛提高之后,地方申报难度会有所提高,但长期看也有利于推动项目质量提升,规范地方债管理。本次文件的大方向是专项债投前、投后监管更加严格,“全生命周期管理”、“举债必问效、无效必问责”等措辞明显更加严厉,意味着地方申请专项债券的流程将更为复杂,门槛也将进一步提高。当然,“运营期财政补助资金分配”在实操中能否被认可也是专项债项目申报的关键,如果本次办法确实起到为其正名的作用,反而会降低专项债的申报难度。

    年内剩余的2.6万亿专项债会否因此调减?我们认为概率不大,但供给节奏仍值得关注。我们的微观调研来看,三季度地方债发行规模并不小,可见地方项目储备其实比较充足,只是发行流程拖慢进度。6月初财政部下达今年地方债限额42,676亿元,较预算安排少2,024亿元,引发额度缩减的讨论。事实上,年内地方债限额分批下达是惯例,从额度来看全年额度即便缩减,幅度也不会太大。但值得注意的是绩效专项债资金绩效管理办法落实后,专项债发行节奏会面临较大的不确定性,叠加去年下半年的高基数效应,可能影响债市供求。

    交易商协会和交易所债券发行管控、银行向涉及隐性债务的城投投放流贷受限、《专项债资金绩效管理办法》等政策和管控措施频出,城投融资渠道受限、地方政府腾挪空间减少,尾部城投风险加大。2021年以来,交易商协会和交易所对城投平台实施分类管控,债券注册审批趋严;同时,银行对涉及隐性债务的城投平台投放流贷也由于相关文件约束而受到限制,城投主要融资渠道受到影响。本《管理办法》规范化专项债资金绩效管理,专项债资金闲置和挪用的可能性下降,地方政府腾挪空间减少。在此情况下,债务负担重、非标占比高、融资能力较弱的尾部城投,接续风险可能增加。

    需要特别关注的是,近期债市政策面消息频出,包括现金管理类理财新规,存款利率定价机制改革,永续债风波,天津债券恳谈会等,市场交易政策>资金面>供求>基本面。本次《管理办法》只是近期政策中的一个,关注背后的政策取向,规范的方向无疑是正确的,对债券供给节奏、信贷需求、城投融资便利性的影响值得关注。

    风险提示
    1、城投监管政策边际收紧。2021年城投债融资环境可能收紧,债券、非标再融资压力都将加大;同时地方政府债发行进一步规范化,导致地方政府腾挪空间缩小。

    2、城投估值波动风险。城投融资环境收紧可能导致尾部平台出现信用风险,带来估值波动。